【藝文單位行政法人化專題】（二）<p>是作業鬆綁？還是便宜行事？──從法律觀點看「公設財團法人」的組織問題

你或許曾經聽聞，全台灣上至中央政府部會，下至各縣市政府，都設有各類基金會與財團法人，但你知道這些公設機構的身份是「公家機關」還是「民間機構」？你又是否知道，全台各地方縣市的文化基金會在監督、考核方式上，是沒有一個準則的？

「法人」，是依據法律設立的組織，並且如同你我這樣的自然人，「法人」能以整個組織做為單位，在公法（政府組織法、訴願法等）或私法（民法、商法）領域下，行使一定的權利義務。「財團法人」便是法人的一種形式。相較於「社團法人」是以人為組織的基礎，「財團法人」的基礎建立在一筆特定的財產、基金，透過對於這一筆基金的管理運用，達成特定的目的，「基金會」則是這類團體的一種型態。而政府機關設立的基金會，在法律上而言，即所謂「政府補捐助之財團法人」，或有非正式法律用語稱「公設財團法人／公屬財團法人」。這些公設財團法人中，亦包含了不少文化機構，從文化部補助的「財團法人國家電影中心」，到各地方政府的「文化基金會」皆然。這些組織的營運資金，就如財團法人國家電影中心一樣，多數的文化基金會都是政府共同出資捐助成立，亦由中央或地方政府固定每年補助，如台北市政府每年固定補助文基會約2億，或亦有由政府提撥經費委辦業務，以維持營運的「政府捐助之財團法人」。

之所以特別提到「公設財團法人／公屬財團法人」並非法律用語，究其因，關鍵在於「財團法人」的法律身份上。無論這些財團法人是由政府捐助超過50%，或主要由政府每年以補助款維持營運，在法人身分上，財團法人仍屬「私法人」，絕大多數並不受到政府實質的約束，差異只在於政府對個別財團法人的控制力強弱──無論行政院研擬中的《財團法人法草案》通過與否。 

同時，各縣市雖然都有名稱相同的「文化基金會」，規模與功能各不相同，大至台北市文基會一手承攬首都大型文化活動與各場館營運，小至一般民眾查詢不到任何活動報告及財務報表的，所在多有；有時地方政府機關與文化基金會之間的界線與距離，也會因業務上的需求而顯得模糊曖昧，例如高雄電影節從2009年開始轉由隸屬文化局的高雄市電影館主辦，但礙於該機關員額與專業人力上的不足，從次年起，高雄文基會也加入主辦單位，電影館公部門的人力缺口，就轉在高雄文基會之下聘任；又或者總有人直白地對我說，各地文基會要則是白手套，專門用來洗錢、逃避議會監督，要則是養官藏宦，是靠關係安插人事的好去處。

台灣的公／私法人類別區分如下圖：

台灣獨有的「公設財團法人」體制

如前述，「法人」是據法律設立、能夠行使權利義務的主體。相較於英美等海洋法系國家，台灣作為強烈的大陸法系國家，對於「公／私」的區隔極為明確。在我們訪問身兼諸多基金會董事，亦協助創設許多文化性質財團法人的林信和律師時，他首先直言，以台灣這樣傳統的大陸法系國家，公法與私法範疇相當清楚，「屬於國家機關的事項，應該由法律訂定，基本上是《憲法》與《中央法規標準法》規定的，是非常二元化的制度。」

在這樣二元化的制度底下，「公設財團法人」即成為一種在正當性與合法性上皆產生疑慮的組織，大白話，就是由公部門成立、領取公部門補助、接受公部門委任、（不一定）由政府官員出任董事會成員的「私法人／民間機構」。

這種半公不私的組織歷史淵源，緊密綑綁在台灣的殖民史和戰後情勢上。二戰結束，國民政府接收了日本在台灣留下的資產，當時因國際情勢不穩定，為了避免局勢逆轉導致公家資產與公營事業被收返，就急將部分資產以財團法人的形式進行財產接收。而另一波「公設財團法人」的出現，則是在七○年代後，台灣一方面面對外交困境，同時邁向市場自由化的過程，將部分國家資產轉為私人持有，除了政治面上可作為國際關係的彈性化組織，亦是金融、市場自由化的結果。

換言之，許多「公設財團法人」的設置，是政府便宜行事之下的產物。原先在威權時代民間無能插手的政治運作，到了解嚴後，卻因約束政府單位的公法難以涉入民間團體的私法範疇，以致監督與審查機制持續存在曖昧模糊的地帶，因此成為「遍地開花」的政治酬庸、分贓與避嫌的管道（而部分肥貓的出現，導致政府單位對某些「公設財團法人」監督、輔導的緊縮，相對壓縮了某些組織的發揮空間，也使得作業方式變得異常繁瑣），甚至在「精簡員額」的政府改造時代下，「公設財團法人」表面上減低了政府支出與精簡公務員體系，實際上卻只是將精簡的成本，轉入「私法人」的黑箱裡作用。

缺席的正當性及合法性 

這個系統究竟有多龐大？根據行政院主計處的資料，2013年，政府捐助的財團法人總計152個單位，基金總額達2,423億8,298萬元，其中，來自政府補助（不含捐助基金）或委辦金額高達470億元，其中更有60家財團法人來自政府補助與委辦費超過年收入50%，42家超過70%，逾90%者亦不在少數。1（470億到底是什麼？換算一下，大概就是文化部及所屬機關三年的預算總合！）

近年，公設財團法人的正當性及合法性，逐漸備受質疑。首先，必須理解「財團法人」如何設立（見右圖）。

在此成立過程中，所謂「事業主管機關許可」的依據，來自於各機關或地方政府為了設立許可與監督管理，各自訂定的「財團法人設立許可及監督管理準則」。除了少數依據特別法設立的財團法人，如國家文化藝術基金會（簡稱國藝會）設立的母法為《文化藝術獎助條例》，在條例第四章明定「另以法律」設置國藝會（即所謂「法律保留」），否則，「財團法人」的成立、運作與監督的法源依據只有《民法》。

林信和律師解釋：「若某套法律中規定，政府針對某項措施的實行應該以具備『法律』地位的法規（例如〇〇法、〇〇條例）明文定之，這叫做『法律保留』，例如國藝會、公視，就是這種案例。」至於其他公設財團法人的設立，「因為牽涉到人民的權利、義務，以及國家的機關組織，依法，本來應該以『法律』定之，這是《憲法》和《中央法規標準法》規定的，不能用『準則』這種在法源位階上不具備法律地位的『命令』為之。」2

林信和解釋，「『準則』屬於『命令』，而非『法律』，這是早期財團法人設立只要一紙『行政命令』的原因。但是到現在，隨便上網一查，中央政府，從內政部、經濟部、教育部、文化部等，到許多地方政府，甚至將原本的『準則』改成法源位階更低，非直接對外發生法規範效力的『要點』或『方案』，在法源位階上屬於『行政規則』，等同於政府機關的內規，屬於『命令』的『準則』還需要送議會或立法院審查，『要點』完全規避了這個步驟。

「這是台灣人民很悲哀的地方，要稱甚麼主管機關自己說了算，如果有人民抗議，可能會被糾正，但沒有人說，就自己制定、自己通過。把『監督準則』改成』要點』，用行政規則的方式處理，政府機關互通氣息，一個這樣做，其他跟著改。」律師苦笑著說。

公共文化事業的「臂距」關係

對於公共文化事業的組織體，究竟該如何思考？在法律人眼中，專業人員聘用、採購法等議題，恐怕都還稱不上核心：重點是，政府是否能透過民主方式，並確保組織的公開透明、監督和審查權，同時又能保持其專業獨立、不被政治涉入運作。「類似國家電影中心、國藝會這種單位，如果是在今天，根本不可能用財團法人的組織成立跟運作。」林律師信誓旦旦地說。

然而，就實際情形而言，財團法人國家電影中心的設立之前，文化部的推動下，2012年原先曾計畫以甫立法通過的《行政法人法》為框架法，轉制為「臺灣電影文化中心」行政法人，然而，「為了先升格，文化部放棄了原本已經在行政院為電影中心申請的行政法人員額」3， 導致原先本應全體檢討改制（包括行政機關化、行政法人化、民營化或直接去任務化）的公設財團法人，4 卻在升格政績的壓力下，再度成為最便宜的捷徑，持續衍生出補助款、委託案，乃至於核銷、行政等諸多問題。

為了解決公設財團法人在管理上的灰色地帶，行政院在2016年4月也通過了《財團法人法草案》，讓相關組織在民法之外，有更明確的專法規範，而其中的第三章也詳細明文規定了政府捐助財團法人的辦法。「但到目前為止，行政院研擬的《財團法人法》依然沒有通過立法院審查，財團法人就是沒有法制化的組織，各機關如果不想被控管，立法當然就會受到阻礙，因為包括董事組織、迴避條款，以及各種原則一旦設立框架法，行政機關能上下其手的機會就會變小。但儘管沒有立法，實際上就是在進行，這個進行式中，完全沒有政府的概念，即便政府干預力量很強，它依舊是私人組織。

「如果《財團法人法》通過，儘管絕對是私法人，控制比較少，但至少有框架可以管制；行政法人屬於公法人，因為是政府機關的一環，不能像財團法人一樣，沒錢就放著爛，因為行政法人如果不維持運作，就是國家的文化事業垮台，各級監督單位的職責就是編列預算、支持、監督，跟補助的性質完全不同。」林信和律師說。

打造自主、透明的公設法人

從文建會時代陳其南主委提出「文化公民權」，迄今已過了12年，文建會也早已整併為文化部，一路以來，文化治理假若要避免核心機關的箝制，可能的選項從財團法人、委外經營（如許多地方古蹟或台北文創中心），乃至於松菸或華山等BOT（興建－營運－移轉）案，到今年的高雄文化行政法人自治條例，以及新任文化部長甫提出的龐大願景──媒合文化投資、融資的平台「文創院」行政法人。文化如何真正成為公民權的一環，同時避免落入自由市場的遊戲規則，又如何衡量「臂距」原則的手臂長短，恐怕是文化部的大考驗。

至於公設財團法人的沉痾，就像登記資產總額一共高達18億3,604萬的各縣市文化基金會，到底與每個區域的文化發展與藝文活動有何關聯，又究竟每年動用多少政府補助及委辦金額，只能說，「內規管內帳」，一片混沌。 ■