無視制度爭議　高雄市一法人三館所火速修法

一份《高雄市專業文化機構設置自治條例》草案，一場罕見迅速的立法效率，牽動高雄市三文化場館的命運。高雄電影館身處這場「行政法人化」風波之中，該如何自處，又會受到什麼連動？本系列專題將以此事件為引，首先釐清高雄市「一法人三館所」引發的爭議，並梳理國內外行政法人的發展與研究，再嘗試鋪陳台灣現行具備不同公法人身分的文化單位治理上的差異與困境，企圖建立文化治理與行政法人組織間的影響和作用。

〈高雄市專業文化機構設置自治條例〉草案之生

當政府整體在各領域的公共服務退縮的此時，各種單位的「行政法人化」終將成為不可迴避的新議題。

2002年，行政院組織改造推動委員會確立了「去任務化」（解除管制）、「委外化」（民間能做的，政府不做）、「地方化」（地方能做的，中央不做），以及「行政法人化」（不須由行政機關做的，由其他組織做）等四大方向，奠定了台灣政府改造之路。2004年，《中央行政機關組織基準法》通過，為「行政法人」的組織型態提供了法源，同年，兩廳院轉型行政法人。直到2011年，《行政法人法》終於公布實施，並於2015年開放地方政府申請行政法人設立。於此，台灣整體面臨了從中央到地方的行政組織改造新局面。

如前所述，本文提及的《高雄市專業文化機構設置自治條例》（詳見附錄）即由此而來，其中除了〈總則〉之外，分別包含〈組織〉、〈業務及監督〉、〈會計及財務〉及〈附則〉等五篇。依草案內容，高雄市歷史博物館、美術館及電影館等將合併為一行政法人，由董事會分別針對三館的計畫、預算分配與營運方針等進行審議，監事會進行決算審核與營運、財務的監督。其中，董監事會成員由監督機關遴選聘任，然而，董事長則由監督機關逕行聘任，而三館的核心角色──館長，則由董事長逕行聘任，不需經董事會追認，並「受董事長之督導」，直接向董事長負責。

此自治條例第一次公開討論，是在今年（2016）5月23日由法規召集人張豐藤議員舉辦公聽會，然而在隔日（5／24）旋即於高雄市議會上一讀修正通過，並於6月4日進行二讀會。眾議員對於「行政法人」聞所未聞，直到二讀時才有議員群起關心，將此案暫時擱置。民間團體則陸續提出各種質疑，首先發難的是藝術家社群，「台灣視覺藝術協會」上書陳菊市長，而後在地藝術空間「新浜碼頭藝術學會」也發起連署，要求暫緩。

藏在條文中的疑慮

高雄市文化局欲迅速通過法人設置條例，卻引發民間的抗議聲浪，為此，議員重新舉辦公聽會（6／8、6／13），向社會釐清條例當中的各項癥結點。

在6月8日的公聽會上，高雄市文化局長史哲強調，之所以需要轉型行政法人，除了因應國際潮流，核心目的則在專業用人鬆綁，未來治理上將維持「館長制」，經費則以「總預算維持制」，不會削減政府的補助款，亦在文化機關收益與公民文化權之間取得平衡，10年內預計達成15%的自償率。

至於來自民間的疑問，除了兩大核心問題：為何需要轉型行政法人、三館所一法人是否將妨礙各館所專業發展等疑慮；另外，自治條例中，包括：配套措施不全、法人究竟是「董事長制」或「館長制」、董事會席次專業性比例、利益迴避條款、員工保障，以及公有財產、房舍可能因轉入「法人」手中再轉而獲利等，都成為眾人的質疑的焦點。

史哲則在現場具體承諾，市有財產（館舍、土地、典藏品）在行政法人化後依舊為公有財，不得由法人進行變賣等處分，市府將市有財產「捐贈」給法人則需要議會同意，而針對「捐贈後法人出租房產得到的獲益可列為法人收入，若需要在條文中排除，我也不反對。」至於三館所一法人，則完全為了「立法經濟，巴黎是這樣做，日本也這樣做，這是比較有效率的做法。至於專業性，則未來可以大家討論。」關於相關配套的子法，史哲則堅持：「權力下放，董事會組成，透過公聽會蒐集大家意見，再將子法產生出來，需要放手。」

公聽會隔天，藝術家姚瑞中旋即透過臉書公開呼籲：「台灣藝術界全面抵制高美館所有策展、參展、展覽、評審、典藏等工作，我率先退回典藏委員聘書，並謝絕所有高美館其他委任的評審委員工作。」他的核心關切在於，以佔地廣大的高美館而言，法人化即是「全面文創化所設的解套方案（……）很可能在政治鬥爭下成為犧牲藝文專業性的吸金法寶，更可能賠上許多年輕藝術工作者的未來。」

當電影館進入行政法人之中

相較於視覺藝術圈對此群起圍攻，電影圈的討論相對稀少，針對民間發起的條例暫緩連署，在電影相關的民間單位裡，亦僅有在地團體「金甘蔗影展協進會」支持。

長期與高雄市電影館合作的策展人兼影評人鄭秉泓接受採訪，劈頭就表示：「就我所知，法人化與沒有法人化，其實對於現況改變不大。我比較好奇的是為何要法人化，目的是什麼？」

高雄市電影館一年總經費約6000萬，其中包括年度業務費3000萬（包含高雄電影節的1000萬補助費），至於營收，高雄電影館去年度約有470萬。其中大部分來自於2011年在文化局長史哲推動下成立的售票藝術電影院（註1）。

依照鄭秉泓的估計，電影館在收入上若要達成15%的自償率，並非過於困難，因為近兩年常態影展的票房表現相當穩定。但自2015年中之後，由於新的大型影城「MLD影城」、「in98駁二電影院」先後營運，並維持常態性的藝術影廳放映。隸屬文化局的電影館基於「不與民爭利」的前提，往往會在選片上與他們錯開，希望民眾支持有心經營藝術影院的民間業者。電影館則「再度轉型」，進行更深度、不以獲利為主的主題策展，自然造成2015下半年的票房收入相對減低。但電影館認為不同時期有不同階段的任務，主題、深度是目前的努力目標。最好的例子，便是電影館每年至少一至三檔年度大展。其中最具代表性的，自然是與日本國際交流基金會、日本交流協會連續四年合作的日本新浪潮導演的專題回顧影展（註2）。從一開始題材聳動的大島渚，加上後續三年持續規劃的新藤兼人、吉田喜重、今村昌平等四位日本新浪潮大師專題放映下來，總計放映約莫四十部日本經典作品，入座率落在三成至五成之間（電影館座位130個左右，也就是平均入座人次落在40-65人之間），雖然沒能像《感官世界》那般場場售罄，但鄭秉泓認為票房表現相當穩定，也培養出一批日本新浪潮的死忠觀眾，甚至每年為此特地來高雄朝聖的超級影迷。

因此，相較於歷史博物館或美術館，原本就面對大眾與產業的電影館，則較不排斥「行政法人」組織身分可能轉向商業化的治理模式。然而，對於鄭秉泓來說，法人化最核心的問題，恐怕在於「董監事會」的介入。一般而言，非營利機構的董監事會成員並無持股，尤其在經費絕大部分來自於政府的法人裡，董事成員的角色在理想狀況下多以擔任督導、顧問為主。

但鄭秉泓表示，「我曾經擔任過電影基金會董事、或是相關諮詢顧問。在相關會議場合裡，有些董事著眼於私人利益吃相難看，有些董事倚老賣老開會罵完人就走，也有些董事沉醉過往榮光不問世事，與電影圈徹底脫節。你說他們專業嗎？他們的經歷乍看絕對夠專業，但他們在相關會議上往往做出不專業的發言或是舉動，甚至對機構、策展人造成困擾。我常常好奇，台灣真的找得出那麼多名聲與經歷足夠、專業足夠、又只領2000元出席費，就願意耗費大量時間無條件提供專業諮詢協助的董監事嗎？參與這麼多董監事與地方到中央各式各樣的諮詢顧問會議，我常覺得與會成員都在各說各話，浪費時間。

「一份好的董監事名單，就跟尋找烏托邦一樣困難，而當今公部門所謂的『董監事的專業』資格要求，往往卻成了凌駕、限制業務單位專業能力的開始。台灣現在處於非常強烈的世代交替階段，但是台灣對於董監事、諮詢顧問和評審人選的想像太狹窄。我們太強調資歷，卻忽略了許多執行面上的可能性。例如學者就是最尷尬的例子，很多學者對於電影產業與政策的認識，簡直令人啼笑皆非，那找他們來當董監事的目的是什麼？只因為他們的資歷好看？

「而在台灣所有相關領域的專業人士裡，能夠拋棄台北思維，真正理解高雄藝文人口和藝文場域的人，到底有多少？如果是董監事會介入、把持，真的任何事都改變不了。一個法人、一個基金會也好，一個地方文化場館也罷，重點是找到一個具有視野且具有擔當的館長，一個理解在地能夠找到在地特色與優勢的策展人，而無論董監事或是文化局都退居幕後，擔任協助而非箝制的角色。當然我知道那是一種理想。」

如同藝術圈的疑慮，「董事長制」、「董事會制」、「館長制」，顯然是文化專業行政法人化的核心命題。另一方面，政府的補助模式從以往針對不同單位個別編列預算，改以化零為整的「總預算維持制」，則可能造成三個不同領域的專業在同一塊餅之下，或是爭奪資源或是每年分配不一，在營運計畫上究竟如何維持目標，則可能是行政法人化後，原本經費就嚴重不足、收益差異甚大的三館所可能最直接面對的大問題。

退一萬步，回到鄭秉泓的提問「為何要法人化，目的是什麼？」，也許得先回到文化工作的勞動權與單位經驗累積來談。

「我們基金會目前編制人員有16位，另外透過文化基金會聘請了5位長期協助我們專業事務的人員，我們其實非常希望將他們納入館內編制。」高雄市電影館館長劉秀英在公聽會結束後，私下對我表示。

眾所皆知，影展圈（或者擴及整個文化圈）的工作人員，工作生態有如候鳥，在各種單位、大小影展案子之間穿梭，所謂專案、約聘雇、委外承攬等勞動人口數，初估超過正職人員的至少2／3強。這些人不僅可能沒有年資的累計，更有許多委外勞動甚至不在法定的「勞雇關係」底下。而候鳥的工作模式，也讓各單位的營運經驗難以在單位之中累積存續，以至於常見人事消耗，乃至於轉為勞動力剝削，時常可聞。

然而，改善勞動結構的問題，是否因此構成「行政法人化」的合法性？或許在現階段仍舊無法判斷。儘管高雄市文化局長史哲在公聽會上表示：若成立行政法人，將會全部採正式編制，不再使用非典型勞動。然而，按照目前檯面上各種公法人的組織結構（包括財團法人國家電影中心、國家兩廳院，以及表面上為民間單位，實際上公法人模式營運的台北市文化基金會等）非典型勞動的採用依舊舉目可見，史哲局長的承諾著實難以令人信服。

最終，當我們要面對文化專業「行政法人化」的命題時，也許除了借鏡他山之石，還得爬梳國內各種法人組織身分的營運困境，才能直搗目前此題的核心：當視覺藝術必須守衛美學專業、獨立性，電影產業正面對兩岸三地產業重整與獨立電影的斷層，歷史博物館逐步成為商業特展獵取的租借空間時，也許文化局應當率先回應的是，各種文化治理的現狀、規劃與目標究竟為何？如此，「行政法人化」能回應何種困境，此「三館所一法人」是否能在資源分配與營運計畫上回歸專業並回應目標，各種大哉問才有可能獲得解答。 

附錄：高雄市專業文化機構設置自治條例草案（議會一讀修改對照版）

註1：高雄市電影館原名高雄市電影圖書館，原本的性質與一般公立圖書館相去不遠，過往皆是透過每日常態性的免費電影放映，與市民互動。直到2011年經文化局長史哲指示，才開始轉型售票藝術電影院，也是當時高雄唯一一間藝術電影院（在此之前，喜滿客夢時代影城曾嘗試規劃常態性藝術影廳，可惜營運未久即因成效不彰停擺）。 

建立售票制度是為了建立大眾「使用者付費」的習慣，同時仍須吸引在地觀影人口，因而，在每月常態影展的策劃與行銷上，電影館力求平易近人，以六月底七月初一檔集合《計程人生》、《流離者之歌》、《遠方禁戀》2015年度三大影展首獎的影展為例，這檔影展就直接以「金熊 x 金獅 x 金棕櫚：特映」為名，主打「金」字招牌，並邀請金馬影展執行長聞天祥南下開設講座，拉近電影館觀眾與藝術電影的距離。

註2：這系列回顧展的策展人鄭秉泓表示，當初選擇以大島渚為主打，自然是看中《感官世界》的高知名度，希望先靠著情色、性愛、裸露、一刀未剪、甚至入場前必須簽電影切結書這類「聳動關鍵字」，將不明究理、對這位大師倍感陌生的觀眾吸引進來。等到他們看完產生興趣之後，自然會開始關注大島渚電影中除了情色之外的議題。